Zwischen Beschleunigung und Rechtsunsicherheit – welche Umweltprüfung ist erforderlich und wer ist eigentlich zuständig?
Mit dem sogenannten Bauturbo (§ 246e BauGB) hat der Gesetzgeber eine neue Möglichkeit geschaffen, den Wohnungsbau unter bestimmten Voraussetzungen zu beschleunigen. Ziel der Regelung ist es, Gemeinden mehr Flexibilität bei der Schaffung dringend benötigten Wohnraums zu geben und Planungs- sowie Genehmigungsverfahren zu vereinfachen.
Doch bereits kurz nach Inkrafttreten der Vorschrift zeigt sich, dass die eigentliche Herausforderung nicht allein in der Anwendung des § 246e BauGB liegt. Vielmehr sorgen die umweltrechtlichen Anforderungen für erhebliche Unsicherheiten. In der Praxis stellen sich zahlreiche Fragen: Wann genügt eine überschlägige Umweltprüfung? Wann ist eine strategische Umweltprüfung erforderlich? Wer entscheidet darüber? Wer erstellt die notwendigen Unterlagen? Und wer trägt letztlich die Kosten?
Diese Fragen beschäftigen derzeit nicht nur Bauherren und Entwurfsverfasser. Auch Gemeinden, untere Bauaufsichtsbehörden und Fachbehörden vertreten teilweise unterschiedliche Auffassungen. Hinzu kommt, dass das Gesetz an mehreren Stellen keine ausdrücklichen Zuständigkeitsregelungen enthält. Viele Verfahrensabläufe müssen daher zunächst aus den allgemeinen Vorschriften des Bau- und Umweltrechts sowie aus der Systematik des Gesetzes hergeleitet werden. Eine gefestigte Rechtsprechung existiert hierzu bislang noch nicht.
Beschleunigung bedeutet nicht den Verzicht auf den Umweltschutz
In der öffentlichen Diskussion entsteht gelegentlich der Eindruck, der Bauturbo ermögliche eine Genehmigung ohne umfangreiche Umweltprüfung. Dieser Eindruck trifft jedoch nicht zu.
Auch bei beschleunigten Verfahren bleiben die Vorgaben des Umwelt- und Naturschutzrechts bestehen. Die Belange von Natur, Landschaft, Artenschutz und Umwelt sind weiterhin zu berücksichtigen. Lediglich die Art und der Umfang der erforderlichen Prüfung können sich gegenüber klassischen Planungsverfahren unterscheiden.
Gerade hierin liegt derzeit die größte Unsicherheit. Denn das Gesetz enthält zwar Vorgaben zur Umweltprüfung, beantwortet jedoch nicht alle Fragen, die sich im praktischen Genehmigungsverfahren stellen.
Überschlägige Umweltprüfung oder strategische Umweltprüfung?
In der Diskussion werden häufig zwei Begriffe verwendet, die leicht miteinander verwechselt werden:
- die überschlägige Umweltprüfung,
- die strategische Umweltprüfung (SUP).
Ob und welche Prüfung erforderlich wird, hängt stets vom jeweiligen Einzelfall ab. Maßgeblich sind unter anderem die Art des Vorhabens, seine Lage sowie die zu erwartenden Umweltauswirkungen.
Die überschlägige Umweltprüfung dient in erster Linie dazu, einzuschätzen, ob erhebliche Umweltauswirkungen zu erwarten sind. Sie ersetzt keine umfassende Umweltuntersuchung, sondern soll eine erste fachliche Bewertung ermöglichen.
Die strategische Umweltprüfung ist dagegen deutlich umfangreicher. Sie betrachtet die voraussichtlichen Umweltauswirkungen einer Planung umfassend und ist insbesondere aus der Bauleitplanung bekannt.
Welche Prüfungsform letztlich erforderlich ist, lässt sich daher nicht pauschal beantworten. Eine schematische Lösung gibt es nicht. Vielmehr ist jeder Einzelfall gesondert zu betrachten.
Wer entscheidet eigentlich, welche Unterlagen erforderlich sind?
Genau an dieser Stelle beginnen in der Praxis häufig die Schwierigkeiten.
Viele Bauherren gehen davon aus, dass der Entwurfsverfasser bereits bei Antragstellung genau wissen müsse, welche Gutachten einzureichen sind. Tatsächlich lässt sich diese Frage jedoch oftmals erst nach einer ersten behördlichen Prüfung beantworten.
Geht ein Antrag ein, muss zunächst festgestellt werden, welche umweltbezogenen Unterlagen für das konkrete Vorhaben erforderlich sind. Dabei reicht häufig weder ein Blick in das Baugesetzbuch noch in die Landesbauordnung aus. Vielmehr sind zahlreiche fachrechtliche Vorschriften zu berücksichtigen.
Nach derzeitiger Rechtsauffassung spricht vieles dafür, dass die zuständige Behörde die erforderlichen Fachbehörden frühzeitig beteiligt, um den notwendigen Umfang der Umweltprüfung festzulegen. Insbesondere die untere Naturschutzbehörde dürfte hierbei regelmäßig eine zentrale Rolle spielen.
Gerade diese erste Verfahrensphase wird im Gesetz jedoch nicht ausdrücklich geregelt. Dadurch entstehen unterschiedliche Auffassungen darüber, welche Behörde den Prüfungsumfang festlegt und in welchem Stadium des Verfahrens dies erfolgen soll.
Unterschiedliche Zuständigkeiten je nach Verfahren
Hinzu kommt, dass zwischen verschiedenen Verfahrensarten unterschieden werden muss.
Erfolgt das Vorhaben im Zusammenhang mit einem Bebauungsplan, liegt die Verantwortung für die planungsrechtlichen Umweltbelange grundsätzlich bei der Gemeinde als Trägerin der Bauleitplanung. Sie führt das Planverfahren durch, beteiligt die Träger öffentlicher Belange und entscheidet über den Umfang der erforderlichen Umweltprüfung.
Anders stellt sich die Situation dar, wenn ein Vorhaben unmittelbar nach § 246e BauGB durchgeführt werden soll. Hier steht zunächst das Genehmigungsverfahren im Vordergrund. Welche Unterlagen erforderlich sind und welche Fachbehörden zu beteiligen sind, muss im jeweiligen Verfahren geklärt werden.
Diese unterschiedlichen Ausgangslagen führen dazu, dass vergleichbare Bauvorhaben unter Umständen unterschiedliche Verfahrensabläufe aufweisen können.
Wer erstellt die Umweltprüfung?
Ebenso häufig stellt sich die Frage, wer die erforderlichen Unterlagen überhaupt erstellt.
Weder Architekten noch bauvorlageberechtigte Ingenieure verfügen automatisch über die erforderliche umweltfachliche Qualifikation, um sämtliche naturschutzfachlichen Bewertungen selbst vorzunehmen. Je nach Fragestellung werden daher regelmäßig spezialisierte Fachbüros eingebunden.
Hierzu gehören beispielsweise Landschaftsplaner, Umweltplanungsbüros, Biologen oder weitere Sachverständige mit entsprechender Fachkompetenz.
Der Entwurfsverfasser übernimmt dabei häufig eine koordinierende Funktion. Er stimmt die erforderlichen Gutachten mit dem Bauherrn und den beteiligten Fachplanern ab und integriert die Ergebnisse in die Genehmigungsunterlagen.
Welche Gutachten tatsächlich erforderlich werden, hängt wiederum vom jeweiligen Einzelfall ab. Neben Umweltprüfungen können beispielsweise artenschutzrechtliche Fachbeiträge, Eingriffs- und Ausgleichsbewertungen oder weitere naturschutzfachliche Untersuchungen erforderlich sein.
Wer trägt die Kosten?
Für viele Bauherren ist dies eine der wichtigsten Fragen.
Grundsätzlich gilt, dass die für das Verfahren erforderlichen Gutachten vom Vorhabenträger zu finanzieren sind. Die Kosten können je nach Umfang der Untersuchungen erheblich variieren.
Gerade kleinere Bauherren rechnen häufig nicht damit, dass neben den eigentlichen Planungsleistungen weitere Fachgutachten erforderlich werden können. Umso wichtiger ist eine möglichst frühzeitige Einschätzung der voraussichtlich notwendigen Unterlagen.
Eine verbindliche Aussage über den tatsächlichen Umfang der erforderlichen Untersuchungen lässt sich jedoch häufig erst nach Abstimmung mit den zuständigen Behörden treffen.
Wer prüft die eingereichten Unterlagen?
Ebenso wenig wie die Umweltprüfung regelmäßig vom Entwurfsverfasser erstellt wird, entscheidet dieser auch über deren fachliche Bewertung.
Die eingereichten Unterlagen werden vielmehr im Rahmen des jeweiligen Verwaltungsverfahrens durch die zuständigen Behörden geprüft. Dabei erfolgt regelmäßig eine Beteiligung der fachlich zuständigen Stellen.
Je nach Sachverhalt können neben der unteren Naturschutzbehörde weitere Träger öffentlicher Belange einzubeziehen sein. Welche Behörden beteiligt werden, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Vorhabens.
Auch hierbei handelt es sich nicht um einen starren Verfahrensablauf. Die konkrete Beteiligung kann sich von Fall zu Fall unterscheiden.
Warum derzeit so viele Unsicherheiten bestehen
Die gegenwärtigen Unsicherheiten sind durchaus nachvollziehbar.
Zum einen handelt es sich um eine vergleichsweise neue gesetzliche Regelung. Verwaltungsvorschriften, Vollzugshinweise und gerichtliche Entscheidungen liegen bislang nur eingeschränkt oder noch gar nicht vor.
Zum anderen verwendet das Gesetz an mehreren Stellen Formulierungen, die unterschiedliche Auslegungen zulassen. Insbesondere dort, wo Zuständigkeiten oder Verfahrensschritte nicht ausdrücklich geregelt werden, müssen die Beteiligten die Regelungen im Zusammenhang mit dem übrigen Bau- und Umweltrecht auslegen.
Dadurch können selbst erfahrene Behörden zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen, ohne dass eine der Auffassungen offensichtlich rechtswidrig wäre.
Erst zukünftige Gerichtsentscheidungen werden voraussichtlich zu einer einheitlicheren Auslegung beitragen.
Was bedeutet das für Bauherren und Entwurfsverfasser?
Für Antragsteller bedeutet dies vor allem eines: Eine sorgfältige Vorbereitung gewinnt weiter an Bedeutung.
Wer davon ausgeht, dass der Bauturbo sämtliche Genehmigungsverfahren erheblich vereinfacht, könnte die tatsächlichen Anforderungen unterschätzen. Zwar eröffnet § 246e BauGB neue Möglichkeiten zur Beschleunigung, ersetzt jedoch weder die fachliche Prüfung noch die Berücksichtigung umweltrechtlicher Belange.
Gerade in der Anfangsphase empfiehlt sich deshalb eine frühzeitige Abstimmung mit den zuständigen Behörden. So lässt sich häufig bereits vor Einreichung eines Antrags klären, welche Unterlagen voraussichtlich erforderlich sein werden und welche Fachplaner gegebenenfalls einzubinden sind.
Einordnung
Die Umweltprüfung gehört auch beim Bauturbo zu den zentralen Bestandteilen des Genehmigungsverfahrens. Welche Form der Prüfung erforderlich ist, lässt sich jedoch nicht pauschal beantworten, sondern hängt stets von den Umständen des jeweiligen Einzelfalls ab.
Gleichzeitig zeigt sich bereits heute, dass zahlreiche Fragen zur praktischen Umsetzung noch ungeklärt sind. Dies betrifft insbesondere die Zuständigkeiten, den Umfang der erforderlichen Unterlagen sowie den konkreten Ablauf der Verfahren. Unterschiedliche Auffassungen innerhalb von Gemeinden, Bauaufsichtsbehörden und Fachbehörden sind deshalb derzeit keine Seltenheit.
Mit zunehmender Verwaltungspraxis und einer späteren gerichtlichen Klärung wird sich die Anwendung der neuen Vorschriften voraussichtlich weiter konkretisieren. Bis dahin bleibt eine sorgfältige Einzelfallprüfung der sicherste Weg, um Genehmigungsverfahren rechtssicher und möglichst effizient durchzuführen.
Quellen und weiterführende Informationen
- Baugesetzbuch (BauGB), insbesondere § 246e
- Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG)
- Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (SUP-Richtlinie)
- Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG)
- Brandenburgisches Naturschutzausführungsgesetz (BbgNatSchAG)
- Gesetzesmaterialien zum Gesetz zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung
- Veröffentlichungen des Bundesministeriums für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB)
Hinweis: Die Regelungen zum Bauturbo (§ 246e BauGB) sind noch sehr neu. Viele Auslegungsfragen, insbesondere zu den Zuständigkeiten und zum Umfang der erforderlichen Umweltprüfungen, sind bislang weder durch höchstrichterliche Rechtsprechung noch durch eine einheitliche Verwaltungspraxis geklärt. Der Beitrag gibt den derzeitigen Rechtsstand wieder und ersetzt keine rechtliche Beratung im Einzelfall.
